Ⅰ. 등록금 1천만 원 시대

대학등록금은 ‘학교에 등록하면서 내는 납부금’으로 ‘고등교육법’ 제11조와 ‘학교 수업료 및 입학금에 관한 규정’에 따라 학생들이 학교에 등록하고 재학하기 위하여 납부하는 금전을 총칭한 말이다. 대학생들은 입학금 및 수업료를 납부해야 하며, 국립대는 기성회비를 별도로 징수하고 있다. 

대학등록금 총액의 적정여부는 여러 각도에서 조명할 수 있다. 등록금 인상과 교육 및 교육환경의 질적 향상, 등록금의 국민가계 부담과 대학교육의 기회 균등, 국공립과 사립 대학교육비 부담의 형평성 등이 그 대표적 이슈들이다. 그런데 우리나라 대학등록금은 이러한 측면에서 검토하면 많은 문제를 안고 있으며, 이로 인해 정부당국 및 사학운영자와 학생·학부모 간에 첨예한 갈등이 유발되고 있다.

1980년대 중반까지는 정통성 없는 군사정권이 집권하면서 국민들에게 민감한 영향을 미치는 대학등록금을 정권 차원에서 통제했다. 그래서 지금과 비교하면 상대적으로 인상폭이 적어 등록금을 둘러싼 갈등이 지금과 같이 격화되지는 않았다. 그러나 1989년 등록금 자율화 조치에 따라 사립대학의 수업료 및 기성회비 책정이 대학자율에 맡겨지고 국립대학 기성회비 책정이 자율화됨으로써 등록금 문제는 증폭되기 시작했다.

등록금 책정 과정에서 ‘수익자 부담 논리’가 최우선 원칙처럼 적용되고 개별 대학의 경쟁논리까지 첨가되면서 등록금은 천정부지로 뛰어올랐다. 이 과정에서 등록금 인상의 타당성 여부 등에 대한 대학 안과 밖의 사회적 합의는 실종되었으며, 이로 인한 논란만 계속되어 왔다.

이제 등록금 1천만 원 시대가 도래하면서 등록금 인상 문제의 해결을 요구하는 목소리가 그 어느 때보다 높아지고 있다. 특히 최근 들어 물가상승률을 감안한 국민들의 월평균 실질소득이 줄어드는 등 민생경제가 악화되고 극빈자 계층이 국민 10명당 1명이 될 정도로 사회양극화가 심각한 상황에서 등록금 1천만 원은 중산층마저도 감당하기 힘든 것이 현실이다. 각 정당들이 지자체 선거를 앞두고 ‘표심잡기’의 일환으로 앞 다퉈 등록금 인상 문제 해결안을 제시하고 나섰던 것도 이러한 현실을 반영한 것이라 할 수 있다.

이 글에서는 등록금 인상 현황을 짚어보고 그 원인은 무엇인지 그리고 그 문제 해결을 위한 방안은 무엇인지 검토해 보고자 한다.

Ⅱ. 대학등록금 인상 추이

1989년 등록금 자율화 조치 이후 불과 16년 만에 우리나라 사립대학 등록금은 엄청난 규모로 인상되었다. 1989년 대비 2005년 기준으로 우리나라 사립대학의 등록금(입학금을 제외한 전체 재학생 평균 등록금) 변화추이를 살펴보면 <표 1>과 같다. 현재 대학등록금은 1989년에 비해 4.1배~5배 증가하여 계열별로 인문사회계열 4.1배, 이학계열 4.5배, 체육계열 5배, 공학·예능·의치학계열 4.8배를 기록하고 있다. 이는 1989년 대비 소비자물가지수가 2.1배 증가한 것에 비하면 매우 큰 인상폭이 아닐 수 없다. 이로 인해 2005년 현재, 우리나라 전체 사립대학의 평균 등록금은 608만 5천 원을 기록하고 있다.

<표 2>에 따르면, 1990년 이후 우리나라 연간 소비자 물가상승률은 1990년(8.6%)과 1991년(9.3%), 그리고 IMF 구제금융 체제로 들어갈 수밖에 없었던 경제위기가 몰아닥친 1998년(9.0%)을 제외하고는 대체적으로 5% 내외를 유지하고 있다. 그럼에도 불구하고 사립대학의 등록금은 IMF 지배 체제로 인해 정부가 등록금 인상을 통제했던 1998~1999년을 제외하고는 모두 물가인상률보다 2~3배 인상되었다.

또 하나 주목해야 할 것은 2002년부터는 국립대 등록금 인상률이 사립대 등록금 인상률을 앞서기 시작했다는 점이다. 이는 그나마 저렴한 교육비의 혜택을 누려왔던 국립대마저 등록금 고율인상의 대열에 합류했음을 보여주는 것으로 이제 대학등록금 문제가 사립대학에 국한된 것이 아님을 보여주고 있다.

Ⅲ. 대학등록금의 국제비교

경제적 여건, 고등교육 체제 등 여러 요인을 복합적으로 고려하여 대학등록금을 다른 나라와 비교해 보면 일반적으로 우리나라 등록금이 저렴하다는 통념과는 정반대로 우리나라 등록금이 상당히 높은 수준임을 확인할 수 있다. 먼저 미국의 경우, 사립대학과 주립대학 간의 등록금 격차는 매우 크며, 일반적으로 알려진 바와 같이 사립대학이 다른 나라에 비해 숫자면에서 많은 것이 사실이다.1) 미국의 고등교육 규모는 기관수로 4,070개교(2년제 포함)이며, 이 가운데 주립대학이 1,688개교(41.5%), 사립대학이 2,382개교(58.5%)로 사립대학이 더 많다.  그러나 학생 수로 보면 주립이 1,100만 명을 넘는 데 비해 사립은 약 340만 명으로 전체에서 차지하는 비율은 약 4분의 1에 지나지 않는다. 따라서 2만~2만 5천 달러(2,000만 원~2,500만 원)의 등록금을 요구하는 사립대학의 경우가 일반적이라고 하기 어렵다. 오히려 미국 대다수 학생들은 주립대학에 재학하면서 우리나라 국립대학 등록금 수준에 달하는 평균 3,000~4,000달러(300만 원~400만 원)의 등록금을 지불하고 있다.

절대적 비교는 이러하다. 그러나 2004년 미국 국민 1인당 GDP가 39,724달러로 우리나라(14,144달러)의 3배 수준임을 감안한다면, 오히려 미국 주립대학의 등록금은 우리나라 국립대학보다 낮은 편에 속한다. 또한 연방정부와 주정부에서 마련한 다양한 장학금사업으로 인해 학생들이 부담하는 실질적인 수업료의 규모는 이보다 더욱 저렴한 실정이다. 즉, 학부 단계에서 어떤 형태의 장학금이라도 받고 있는 풀타임 학생의 비율은 전체 평균 68.4%이며, 4년제 대학 재학생의 평균 수급액은 5,000~14,000달러인데 이는 주립의 수업료 등 학생납부금보다도 많고 사립의 4년제 대학 재학생의 납부금의 70~80% 정도에 상당한다.2)  

또 한 가지 주목되는 점은 지난 3월 미 하원이 연방정부로부터 교육 재정지원을 받는 대학들이 이전 3년 물가인상률의 평균치보다 2배 이상으로 등록금을 인상하려고 할 때는 그 이유를 제시토록 하는 내용의 고등교육법 개정안을 상정, 통과시킨 점이다. 이는 등록금 인상을 억제하려는 의회 차원의 노력을 보여준 것으로 우리나라에도 시사하는 바가 크다 하겠다.

일본의 경우, 2002년 전국 평균 국립대학 등록금은 778,800엔(778만 원), 사립대학 등록금은 1,291,769엔(1,290만 원)으로 국립대학 등록금은 현재 우리나라 국립대학 등록금의 2~3배 수준이며, 사립대학 등록금 또한 우리나라에 비해 높은 편이다. 그러나 여기에는 30%에 이르는 입학금이 포함되어 있고, 국민 1인당 GDP가 36,533달러(2004년)로 우리나라의 2배 수준을 넘는다는 사실을 고려한다면 실제 등록금 부담 정도는 우리나라보다 낮다고 할 수 있다.

한편 지난 1978년 이후 2002년까지 24년간 일본 국립대학 등록금은 3.8배, 사립대학 등록금은 2.2배 상승하였다. 이는 1989년 이후 지금까지 16년간 4~5배 가량 사립대학 등록금이 인상된 우리나라와 비교하면 대단히 안정된 등록금 체제를 유지해 왔다고 할 수 있다.3)

그러나 2004년부터 실시된 국립대학 법인화 정책과 맞물려 일본 또한 학생등록금 부담이 늘어나는 문제가 대두되고 있다. 이에 문부과학성에서 수업료 표준액을 제시하는 등 등록금 폭등의 제재방안을 마련하고 있으나, 등록금 인상을 둘러싼 논란은 계속 이어질 것으로 보인다.

미국, 일본, 그리고 우리나라와는 달리 대부분의 유럽 국가와 사회주의 국가는 사립대학이 아예 없거나, 공립대학에는 등록금이 없는 것이 일반적이다. 최근 들어 일부 국가에서 등록금을 징수하는 사례가 나타나고 있으나 이는 일반적 경향이라 볼 수는 없으며 대부분의 나라는 기본적으로 대학교육의 공공성을 중시하는 교육철학을 유지하고 있다.

한편, 수업료 징수에 따른 학생부담이 전혀 없었던 영국은 1997년에 공포된 디어링 보고에 기반을 두어 1998년부터 교육경비의 일부를 수업료로 징수하게 되었다. 그러나 학생으로부터 징수하게 된 수업료는 표준적인 교육경비의 1/4 상당액으로 매우 저렴하다.

또한 영국 학생이 부담하는 수업료의 금액은 보호자의 연간소득에 따라 차별화되어 보호자의 소득이 일정수준에 미치지 못할 경우 수업료는 전액 면제된다. 1998년 당시 수업료 전액 면제의 혜택을 받은 학생은 전체 학생의 44%에 달했다.4) 독일, 프랑스는 영국에 비해 수업료 징수 부담이 더욱 적은 편이며, 이외에 유럽의 영향을 많이 받은 아프리카, 라틴 아메리카의 공립대학 등록금은 아예 없거나 매우 저렴한 수준이다.

Ⅳ. 등록금 인상의 원인

1. 교육부의 고등교육정책이 오히려 등록금 인상 유도 

우리나라 사립대학 등록금이 비싼 이유는 대학재정의 대부분을 등록금에 의존하고 있기 때문이다. 대학재정은 학생들로부터 받는 등록금 이외에 국고보조금, 법인전입금, 기부금과 그 외 기타수입으로 구성되어 있다. 이 가운데 국고지원은 균등한 대학교육 기회의 보장, 대학의 교육·연구력의 질적 향상, 그리고 이로 인한 국가의 국제경쟁력 강화 차원에서 매우 중요한 정책적 의의를 지닌다.

그럼에도 불구하고 우리나라 고등교육에 대한 국가의 지원 비중은 15%(이는 국·공립과 사립을 합친 것이며, 사립의 경우는 1%에 불과하다)에 지나지 않으며 이는 OECD 평균 78.1%의 1/5에 불과한 수준이다. 대신 고등교육 재정의 민간부담율은 85%로 고등교육이 상당히 시장화되어 있는 미국(54.9%)과 일본(58.5%)보다도 매우 높은 편이다(<표 3> 참조).

이보다 더욱 심각한 것은 1990년대 이후 신자유주의적 효율성 위주의 교육정책이 가속화되면서 이러한 과중한 민간부담의 문제가 희석화되거나 혹은 오히려 정당화된다는 점이다. 지난해 5월 모 인터넷언론매체와의 간담회에서 “국립대 등록금을 사립대 수준으로 올려야 한다”는 김진표 교육부총리의 발언은 민간부담의 문제를 철저히 도외시한 신자유주의식 교육철학을 보여주는 대표적 사례다.

신자유주의식 교육철학은 ‘수익자부담 논리’를 전면화했던 해방 이후 미군정시기의 교육정책과 맥이 닿아 있으며, 문민정부의 ‘5·31 교육개혁안’, 국민의 정부의 ‘교육발전 5개년 계획안’, 참여정부의 대학구조조정 정책의 근간을 형성하고 있다. Post-BK21, 국립대 특수법인화 및 대학회계 도입, 전문대학원 도입, 대학 통·폐합, 특수목적지원사업 전면화, 정보공시제, 사학청산법(안) 등은 모두 이러한 교육철학에 뿌리를 둔 교육정책들이다.

따라서 이들 정책이 완성 단계에 이르면 대학등록금은 걷잡을 수 없는 수준에 이를 것이다. 이 가운데 국립대 특수법인화가 등록금 인상을 부추기는 대표적인 경우에 해당한다. 특수법인화에 따라 스스로 재원을 확보해야 하는 국립대는 사립대와의 경쟁을 이유로 등록금 인상이라는 가장 손쉬운 방법을 택할 것이 분명하기 때문이다. 만약 지방에 위치한 대규모 국립대학이 동일규모의 서울지역 주요 사립대학과 경쟁하려 한다면 현재 200억 원~1,000억 원의 차이를 드러내는 예산 규모의 격차부터 줄여야 한다. 다른 재원이 없는 지방 국립대학이 이를 등록금으로 충당하려 한다면 학생 1인당 등록금을 최소한 지금 수준의 2~3배로 올려야 한다.

고액의 등록금을 내걸고 있는 전문대학원은 이미 교육양극화의 주범이 되고 있다. 현재 사립대학 의학전문대학원 등록금은 연 2,000만 원을 기록하고 있다. 기회비용을 계산하지 않더라도, 입학 전 지불한 의학전문대학원 입문시험 학원비와 재학 기간 중 지출하는 교재비 등까지 포함한다면 졸업까지 최소 1억 2천만  원~1억 3천만 원의 비용이 요구된다.

교육부의 대학 간 차별지원사업도 등록금 인상을 부추기는 요인이다. 교육부는 2004년부터 전체 대학에 거의 평균적으로 지원된 일반지원사업을 폐지하고 ‘선택과 집중’ 원칙에 따른 차별지원 정책을 전면 도입했다. Post-BK21, 지방대학혁신역량강화사업(NURI), 수도권특성화사업 등이 이에 해당한다. 이들 사업에서의 탈락은 국고지원 중단, 나아가 퇴출로 이어질 수 있기 때문에, 대학들은 평가기준에 맞추기 위해 막대한 소요비용과 각 사업이 요구하는 대응자금 비용을 산출하여 이를 등록금 인상 이유로 제시하고 있는 실정이다. 다시 말해서 이들 사업에 선택된 대학은 대응자금을 마련하기 위해서, 그리고 탈락된 대학은 없어진 대학지원금을 보충하기 위해서 등록금을 인상하고 있는 것이다.

국립대 통합 또한 통합에 따른 실제 국고지원액이 통합 당시 학교 측이 제시한 국고지원 희망액의 1/6 정도에 불과해 학교 측은 열악한 재정으로 통합국립대학을 부실하게 운영할 것인지 아니면 통합비용을 등록금 인상으로 만회할 것인지의 갈림길에 놓여있다. 이외에 정보공시제 또한 교육여건 개선을 이유로 등록금이 인상되는 결과를 유도할 것이며, 민자유치사업(BTL사업)은 학교시설의 시·착공을 맡은 기업체가 학내에서 높은 수익을 올리고자 하기 때문에 이에 대한 부담이 등록금 혹은 기숙사비 등 학생들의 이용료 인상으로 귀결될 가능성이 높다.

대학경쟁력 강화와 이를 위한 대학개혁의 필요성은 누구나 공감하는 사실이다. 그러나 대다수 서민들이 대학 문턱에 들어설 수 없는 결과를 초래하는 정책이라면 이는 결코 국민들이 원하는 대학개혁이 될 수 없으며, 오히려 ‘사회양극화 해소’라는 참여정부 국정운영의 방향을 스스로 부정하는 결과를 초래할 수 있다.

2. 사학운영자의 투자 부족과 비합리적 재정 운영

우리나라는 전체 대학의 86%가 사립대학으로 사학운영자의 재정지원 및 합리적인 재정운영의 책임은 정부의 역할보다 중요도가 높다. 그러나 2004년 사립대학 수입총액에서 법인전입금이 차지하는 비율은 5.8%로 80%에 육박하는 등록금의존도와 대비되고 있으며 이는 1996년 당시 7.2%에서 1.4% 하락한 것으로 법인전입금은 갈수록 빈약해지고 있는 실정이다.

법인전입금을 확충하기 위해서는 우선 수익용 기본재산 등을 활용하여 법인의 자체 수익을 증대시켜야 한다. 그러나 현재 우리나라 사립대학의 수익용 기본재산 보유율은 법정기준액의 45.6%에 불과하다. 이 역시 1998년 당시 47.4%에 비해 낮아진 것으로 수익용 기본재산을 늘리기 위한 노력이 매우 부족했음을 알 수 있다. 뿐만 아니라 보유하고 있는 수익용 기본재산의 42%는 수익률이 0.6%에 불과한 토지·임야로 구성되어 있어 수익용으로서의 제 역할을 거의 못하고 있다.

물론 우리나라의 경제사정이 좋지 못한 상황에서 법인전입금 확충과 이를 위한 재원확보에 대해 사학운영자들은 나름대로 어려움을 호소할 수 있다. 그러나 이는 교육 및 연구 활동에 최대한 기여하려는 사학운영자들의 노력과 이에 대한 신뢰가 전제되어야만 설득력을 지닐 수 있다. 이런 측면에서 볼 때 등록금이 인상된 만큼 교육여건이 개선되지 않았다는 사실은 심각한 문제들을 제기한다.

실제로 1997년 대비 2005년 사립대학 등록금 인상률은 계열별로 44%(공학계열)~53% (의학계열)인 반면, <표 4>에서 나타난 바와 같이 사립대학의 교육여건은 1997년에 비해 오히려 퇴보하거나 늘었어도 등록금 인상폭에 크게 못 미치고 있다. 상대적으로 누적 이월·적립금과 토지 및 건물 등으로 구성된 자산6)은 100%를 웃돌 정도로 크게 늘어 등록금이 교육에 대한 직접비용보다 자산 확충에 쓰이고 있음을 보여주고 있다.

이러한 비합리적 재정운영의 문제는 주먹구구식 예산편성 단계에서부터 발생한다. 주먹구구식 예산편성이란 지출은 실제 결산에 비해 뻥튀기 편성하고, 수입은 축소 편성하는 것을 의미한다. <표 5>를 보면, 2004년 지출의 뻥튀기 편성규모는 1조 133억 원, 수입의 축소 편성규모는 120억 원으로 총 1조 252억 원이며, 이는 2004년 등록금 증가분 4,324억 원의 무려 2.4배에 달하는 규모다. 즉, 예산을 합리적으로 편성하기만 했더라도 굳이 등록금을 인상할 필요가 없었다는 결론이 나온다.

이러한 예산편성의 문제를 방지하고자 교육부는 ‘사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙(제4조3항)’이 규정한 바대로 ‘추정결산 등 합리적 자료를 근거’로 예산을 편성하도록 요구하고 있지만 사립대학들은 이를 제대로 준수하지 않고 있다. 오히려 수입과 지출의 차액으로 발생한 1조 252억 원이 예산 대비 결산의 이월·적립금 증가분과 일치하고 있는 점을 감안해 보면 사학운영자들이 주먹구구식 예산편성을 이월·적립금 축적의 한 방도로 삼고 있다 해도 과언이 아니다.

Ⅴ. 해결방안

등록금 인상 문제를 둘러싼 갈등이 예년과 달리 오래 지속되고 있는 올해 각 정당과 교육단체들은 등록금 인상에 대한 정책적 대안을 제시하고 있다. 한나라당은 ‘교육비 부담 반으로 줄이기’를 내걸고 기부금입학제 도입, 세액공제를 통한 대학기부금 활성화 등을 재원확보 방안으로 제시하고 있다. 그러나 한나라당의 기부금입학제 도입은 일부 특정 대학의 혜택으로 귀결되어 등록금 문제의 근본적 대안이 될 수 없을 뿐만 아니라 오히려 교육의 양극화를 초래할 가능성이 농후하다.

열린우리당과 교수노조는 등록금 후불제 도입을 제시했다. 졸업 후 소득 수준에 따라 등록금 상환금액과 기간을 조절하고 저소득층의 경우 등록금을 면제하자는 측면에서 등록금 후불제는 기존의 학자금 대출보다 진일보한 안이다. 다만 사회적 합의도출을 전제조건으로 하는 이러한 정책들은 그 당위성에도 불구하고 재원 마련과 구체적 시행방안 마련 등 중장기적으로 논의될 수밖에 없다는 점에서 나름의 한계를 지니고 있다. 민주노동당의 ‘무상교육 실현’도 이상적이기는 하지만, 그 구체적 방안이 추상적이며 실현가능성이 희박하다는 점에서 ‘후불제’와 크게 다르지 않다.

등록금 인상의 악순환을 근절시키기 위해서는 보다 구체적이고 현실적인 대안이 요구된다. 우선 앞서 언급한 미국의 사례에서 보듯이 우리 정부와 국회에서도 등록금 인상 억제방안의 입법화를 추진할 수 있어야 한다. 물가인상률 이상으로 등록금을 과다 인상하는 대학의 경우 그 사유를 대학평의원회와 교육부 등에 제출하고 심의를 받도록 하는 방안 또한 입법화의 범주에 넣을 수 있다.

이와 함께 정부차원에서 교육예산 확보를 위한 구체적 방안을 수립해야 한다. GDP 대비 30%에 달하는 지하경제 양성화, 누진세 적용, 고등교육의 최종 수혜자라 할 수 있는 기업에 교육특별세 부과 등을 통한 전면적 세제 개편은 정부당국이 적극적으로 모색해 볼 수 있는 방도라 할 수 있다. 또 정부는 등록금을 4회 내지 5회에 분납하는 방식을 모든 대학이 도입하도록 유도하는 일에도 당연히 전념해야만 한다.

교육비용의 민간부담을 가중시키는 신자유주의식 교육정책을 전면적으로 재검토하는 것도 정부당국이 시급히 단행해야 할 일이다. 대학의 시장화를 초래하는 대학구조조정은 필연적으로 등록금 인상을 동반할 수밖에 없으며, 설사 등록금 인상의 대가를 치른다 해도 대학의 양극화, 기초학문의 몰락이 심화되어 그 사업 자체의 성공 여부도 장담하기 어렵다. 

오히려 정부당국은 대학교육의 공공성을 강화하는 방안을 수립함과 동시에 보다 강력한 사학개혁을 추진해야 한다. 물론 현 정부는 사립학교법을 개정함으로써 사학개혁에 한 걸음 다가간 것이 사실이나 아직 사학비리 예방책 제정 등 해결해야 할 과제는 산적해 있다.

먼저 사립대학의 합리적 예산편성을 유도하기 위하여 일정 규모 이상으로 예산을 뻥튀기 혹은 축소 편성하는 대학에 행·재정적 제재를 가할 수 있도록 입법조치해야 하며, 이월·적립금도 등록금으로는 축적하지 못하도록 하고, 일정 비율 이상으로는 축적할 수 없도록 방안을 마련해야 한다. 규제 완화 차원에서 교육부가 지난해부터 폐지했던 ‘예산편성지침’은 사립대학의 무분별한 예산 편성을 막을 수 있는 최소한의 규정이였으므로 이는 다시 부활되어야 한다. 이외에 수익용 기본재산 보유액 증가를 유도하고 일정기간 동안 수익이 발생하지 않는 저수익성 수익용 기본재산, 고수익성 수익용 기본재산으로 전환하도록 강제하는 방안 또한 모색되어야 할 것이다.

마지막으로, 가장 중요한 점은 사학의 예·결산을 산출근거까지 상세히 공개하여 학교당국과 학생들 간에 상호 신뢰감을 든든히 하는 일이다. 상호 불신만 쌓이는 곳에서는 학교 발전을 위한 그 어떤 계획도 설득력을 얻을 수 없기 때문이다.